Grundsatzentscheidung des Thüringer Oberverwaltungsgerichtes zum Abwassergebührenrecht
Der Senat hält an der Ergebnisrechtsprechung fest und weist darauf hin, dass „die Kalkulation […] nicht selbst Gegenstand der Entscheidung des Satzungsgebers“ ist, sondern nur „die maßgebliche Berechnungsgrundlage, anhand derer der Satzungsgeber den höchstzulässigen Gebührensatz prüft und seinen Spielraum für die Festsetzung des Gebührensatzes ermittelt“. Damit kommt es letztlich nur darauf an, ob der festgesetzte Gebührensatz im Ergebnis nicht gegen das Kostenüberschreitungsverbot verstößt. Auch weist der Senat darauf hin, dass das Fehlen einer Kalkulation zum Zeitpunkt der Beschlussfassung oder Kalkulationsfehler nicht bereits zur Nichtigkeit des Gebührensatzes führen und der Gebührensatz durch eine nachgeschobene Kalkulation gerechtfertigt werden kann. Bei der Korrektur einer fehlerhaften Kalkulation können auch „zusätzlich bisher unberücksichtigte oder zu niedrige (gebührenfähige) Kosten eingestellt oder die zunächst zu hoch angesetzte Anzahl der Maßstabseinheiten herabgesetzt“ werden. Der Senat stellt jedoch klar, dass dies „nur für den Fall der Rechtfertigung bzw. ‚Rettung‘ eines bereits beschlossenen Gebührensatzes“ gilt.
Der Senat hat sich des Weiteren zu den in diesem Fall verwendeten Schlüsseln zur Ermittlung des auf die Niederschlagswasserbeseitigung entfallenden Kostenanteils für im Mischsystem betriebene Entwässerungsanlagen geäußert. Dabei wird eingangs festgestellt, dass die Gemeinden einen weitreichenden Bewertungsspielraum haben, soweit der verwendete Umlageschlüssel sachgerecht und „unter Berücksichtigung der jeweils anfallenden Mengen und Belastungen der beiden Abwasserarten“ hergeleitet worden ist. Eine abwassertechnisch exakte Kostenaufteilung ist nicht erforderlich.
Der Kläger vertrat die Auffassung, dass der Umlageschüssel zulasten der Niederschlagswasserbeseitigung zu erhöhen ist, da die Dimensionierung von Mischwasserkanälen im Wesentlichen an die für die Niederschlagswasserbeseitigung erforderlichen Vorhaltekapazitäten knüpft, die wesentlich größer als für die Schmutzwasserbeseitigung seien. Der Senat vertritt diese Auffassung nicht. Seiner Meinung nach ist der Kostenanteil für die Niederschlagswasserbeseitigung im vorliegenden Fall nicht zwingend zu erhöhen und muss auch nicht höher als der Anteil der Schmutzwasserbeseitigung sein. Dazu führe nicht bereits der Sachverhalt, dass ein Mischwasserkanal größer als ein Schmutzwasserkanal dimensioniert sei. Im Zuge der Auseinandersetzung mit der „unausgesprochene[n] Prämisse des Klägers“ stellt der Senat zudem klar, dass die Methode der sog. Differenz- bzw. Mehraufwandsmethode, bei der nur der Mehraufwand für die Niederschlagswasserentsorgung dieser auch kalkulatorisch zuzuordnen wäre, als ungeeignet angesehen wird, weil diese wiederum dazu führt, dass der Niederschlagswasserbeseitigung ein zu niedriger Kostenanteil zugeordnet werden würde. Der Senat vertritt hinsichtlich der Aufteilung der Kosten von Mischwasserkanälen die Meinung, dass diese „auf Grundlage des Modells eines fiktiven zweifachen oder dreifachen Trennsystems“ (Zwei- bzw. Dreikanal-Methode) erfolgen kann.
Neben seinen Auffassungen zur Kostenaufteilung von Mischwasserkanälen trägt der Senat diese auch zur Aufteilung der Kosten einer Mischwasserkläranlage differenziert für die mechanische und biologische Reinigungsstufe vor. Nach Meinung des Senats kann zwischen schmutzfracht- und mengenabhängigen Kosten unterschieden werden. Die Kostenaufteilung für die biologische Reinigungsstufe kann ausschließlich nach der Schmutzfracht erfolgen.
Der Senat verweist auf bereits ergangene obergerichtliche Rechtsprechung (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22. September 2016, Az. 2 S 1450/14, Rn. 41) bei seinen Ausführungen zur Berücksichtigung von Kosten, die auf „unvermeidbares Fremdwasser“ entfallen. Danach können „die Kosten für die Beseitigung von Fremdwasser, welches in die Abwasserbeseitigungseinrichtung gelangt, […] als betriebsbedingte und damit gebührenfähige Kosten angesehen werden, sofern der Fremdwasseranteil nicht auf einer unwirtschaftlichen Betriebsführung beruht“.
In Rn. 77 des Urteils führt der Senat aus, dass die Feststellung von Kostenüber- oder Kostenunterdeckungen „die Erstellung einer Vorauskalkulation erfordert, auch wenn dies gesetzlich nicht ausdrücklich festgeschrieben und auch aus der Ergebnisrechtsprechung als solches […] nicht ableitbar ist“. Offen bleibt dabei, was im Fall des Fehlens einer Vorauskalkulation zu tun ist.
Gemäß § 12 Abs. 6 Satz 2 des Thüringer Kommunalabgabengesetzes (ThürKAG) sind entstandene Kostenüberdeckungen im folgenden Bemessungszeitraum auszugleichen; Kostenunterdeckungen sollen in diesem Zeitraum ausgeglichen werden. Daraus ergibt sich die Problematik, dass zum Zeitpunkt der Erstellung der Vorauskalkulation die Kostenüberdeckungen bzw. Kostenunterdeckungen des noch laufenden Bemessungszeitraums erst dann feststehen, wenn der folgende Bemessungszeitraum bereits begonnen hat. Der Senat weist darauf hin, dass nach seiner Auffassung „eine sorgfältige Schätzung als Tatsachenfeststellung möglich und ausreichend“ ist. Inwieweit in der Betriebsabrechnung (betriebswirtschaftlich in der Regel als „Nachkalkulation“ bezeichnet) des folgenden Bemessungszeitraums dann die tatsächlichen, auf Ist-Werten basierenden Kostenüberdeckungen bzw. Kostenunterdeckungen des vorangehenden Zeitraums Berücksichtigung finden müssen, bleibt offen.
Der Senat weist darauf hin, dass Zuwendungen gemäß § 12 Abs. 3 Satz 3 ThürKAG nur dann abschreibungs- bzw. gebührenmindernd zu berücksichtigen sind, wenn die Abschreibungen auf Basis der Wiederbeschaffungskosten ermittelt worden sind und der Wille des Zuwendungsgebers darauf gerichtet ist, den Gebührenpflichtigen zu entlasten. Nur dann sind Abschreibungen von den um die Zuwendungen gekürzten Wiederbeschaffungskosten zu ermitteln (Nettomethode) bzw. die Abschreibungen um die Erträge aus der Auflösung der Zuwendungen zu mindern (Bruttomethode). Soweit in die Kalkulation Abschreibungen auf der Basis von Anschaffungs- und Herstellungskosten einbezogen werden, muss hingegen keine gebührenmindernde Berücksichtigung der Zuwendungen erfolgen. Daran ändern nach Auffassung des Senates auch die inzwischen aufgehobenen Anwendungshinweise des Thüringer Innenministeriums zur Anwendung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes vom 28. Oktober 2009 nichts, die nicht nach der beschriebenen Differenzierung unterschieden und vorgaben, dass Zuwendungen abschreibungsmindernd einzusetzen sind. Im vorliegenden Fall war der Beklagte jedoch infolge der Nebenbestimmungen zum Fördermittelbescheid zum gebührenmindernden Einsatz der Zuwendungen (hier Strukturhilfe) verpflichtet. Bei Nichteinhaltung der Bestimmung wäre der Beklagte unter Umständen zur Rückzahlung der Zuwendungen verpflichtet gewesen.
Klargestellt wird seitens des Senats außerdem, dass sowohl die Brutto- als auch die Nettomethode gleichermaßen zur Anwendung kommen kann. Er bezeichnet diese als Auflösungsmethode (Bruttomethode) und als Abzugsmetode (Nettomethode). Damit besteht ein Wahlrecht, wie Zuwendungen und Zuschüsse bilanziell bzw. kalkulatorisch zu behandeln sind.
Nach Auffassung des Senats rügen die Kläger aber zu Recht die Höhe des kalkulatorischen Zinssatzes. Dieser ist mit einer Höhe von 6,5 Prozent im vorliegenden Fall überhöht. Bevor der Senat seine Gründe hierfür darlegt, hält er zunächst fest, dass den Aufgabenträgern hinsichtlich der Bestimmung des kalkulatorischen Zinssatzes ein weiter, gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zusteht. Denn das Thüringer Kommunalabgabengesetz enthält keine Vorschrift über die konkrete Zinshöhe. Vorgaben für die Bemessung des kalkulatorischen Zinssatzes enthält § 12 Abs. 3 Satz 1 ThürKAG a. F. nur insoweit, als es diesen durch den unbestimmten Rechtsbegriff der „Angemessenheit“ begrenzt.
Der Senat weist im Folgenden darauf hin, dass die Regelungen des öffentlichen Preisrechtes „nicht geeignet sind, einen höchstzulässigen Zinssatz von bis 6,5 % zu begründen“, da es nicht unmittelbar abwendbar ist.
Verschiedene Methoden zur „Verzinsung von Eigen- und Fremdkapital“ sind gemäß den Ausführungen des Senats möglich (getrennte Zinssätze für Fremd- und Eigenkapital, Mischzinssätze, laufende Zinsanpassungen, Zinssatze auf Basis langfristiger Betrachtungen …). Möglich ist es, „die kalkulatorischen Zinsen [...] prinzipiell nach einem mehrjährigen Durchschnitt der Emissionsrenditen für festverzinsliche Wertpapiere inländischer öffentlicher Emittenten als sicherer und längerfristiger Anlageform auf dem Kapitalmarkt zu berechnen“. Dies hatte der Beklagte getan und den Zinssatz für einen Zeitraum von 43 Jahren – der durchschnittlichen Nutzungsdauer des Anlagevermögens – ermittelt. Nach Auffassung des Senats führt die Berücksichtigung eines Zeitraums von 43 Jahren – im vorliegenden Fall – im Ergebnis nicht zu einem angemessenen kalkulatorischen Zinssatz.
Dabei folgt der Senat nicht der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 17. Mai 2022, Az. 9 A 1019/20), dass nur ein Zeitraum von zehn Jahren der Ermittlung des kalkulatorischen Zinssatzes zugrunde gelegt werden dürfe. Der Beurteilungsspielraum des Einrichtungsträgers würde damit in unverhältnismäßiger Weise eingeschränkt. Einschränkend wirkt jedoch, dass „nach Ansicht des Senats [...] die Zeitreihe – ungeachtet ihrer theoretisch denkbaren Länge – für in Thüringen gelegene Entwässerungseinrichtungen frühestens ab 1. Juli 1990 beginnen“ darf, da dieser Stichtag maßgeblich für die Begründung des öffentlichen Einrichtungsvermögens sei. Die Einrichtungsträger hätten frühestens ab diesem Zeitpunkt das ihnen rechtlich zugeordnete Vermögen bzw. Eigenkapital anlegen können. Im vorliegenden Fall hätte sich unter Berücksichtigung des Zeitraums vom 1. Juli 1990 bis zum 31. Dezember 2011 ein Zinssatz in Höhe von 4,92 Prozent ergeben.
Der Beklagte hatte in seiner Zinsermittlung den berechneten Zinssatz für das Eigenkapital um einen pauschalen Zuschlag von 0,5 Prozentpunkten für das Fremdkapital erhöht. Aus Sicht des Senates ist dieser Zuschlag nicht mehr gerechtfertigt, da dies der tatsächlichen Entwicklung der Kreditzinsen in den Jahren vor 2012 widersprach. Die Kreditzinsen waren deutlich gesunken und lagen unter dem für das Eigenkapital ermittelten Zinssatz von knapp fünf Prozent.
Der in der Kalkulation des Beklagten verwendete Zinssatz von 6,5 Prozent lag zwar über dem aus Sicht des Senats angemessenen Zinssatz von fünf Prozent, führte aber nicht zu einem Verstoß gegen das Kostenüberschreitungsverbot und damit zur Nichtigkeit des Gebührensatzes. Das Kostenüberschreitungsverbot ist im vorliegenden Fall nicht erheblich oder gröblich verletzt, da eine Toleranzgrenze von fünf Prozent nicht überschritten wird. Für die Berechnung der Fehlerquote sind die fehlerhaft angesetzten Kosten den zulässigerweise ansatzfähigen Gesamtkosten gegenüberzustellen. Im vorliegenden Fall ergab sich eine durchschnittliche Fehlerquote von 4,1 Prozent für den Zeitraum 2012 bis 2015, die die Toleranzgrenze von fünf Prozent unterschreitet.
Auch wenn das Oberverwaltungsgericht mit seiner Grundentscheidung seine Auffassungen zu einigen kalkulationsrelevanten Sachverhalten des Abwassergebührenrechts dargelegt hat und damit Klarstellungen schafft, so werden sich daraus sicherlich neue Fragestellungen für den einen oder anderen Aufgabenträger ergeben.
Autor: Stefan Boden
Dies ist ein Beitrag aus unserem Public Sector Newsletter 1-2025. Die gesamte Ausgabe finden Sie hier. Sie können diesen Newsletter auch abonnieren und erhalten die aktuelle Ausgabe direkt zum Erscheinungstermin.