Arealnøytralitet: Fremtidens arealplanlegging?

Hva betyr arealnøytralitet og hvilke krav stiller det til utbyggere og kommuner? 

Som ledd i arbeidet med å redusere tap av natur, har regjeringen v/Klima- og miljødepartementet lagt frem en stortingsmelding (Meld. St. 35 2023/2024ⁱ) i september der følgende målsetting ble presentert: 

Arealnøytralitet ble i stortingsmeldingen presentert som ett av verktøyene man kan ta i bruk for å nå målsettingen. Mye kan også tyde på at begrepet er på vei inn i lov og forskrift på sikt, ettersom flere kommuner allerede har tatt virkemiddelet i bruk. 

Arealnøytralitet omtales ofte som «netto null tap av natur», som vil si en situasjon der ytterligere nedbygging av natur ikke skjer – og dersom det må skje, så skal det skje på en arealnøytral måte. Det siste vil si at dersom noe natur nedbygges, så skal annen natur restaureres, vernes eller på annen måte kompenseres. På denne måten skal naturen alltid gå i null. Tanken om arealnøytralitet stammer fra FNs naturpanels anbefalinger, som igjen er tuftet på nyere forskning som viser at nedbygging av natur er hovedårsaken til det raskt økende tapet av biologisk mangfold i verden.ⁱⁱ  

Stortingsmeldingen definerer arealnøytralitet på følgende måte: 

Dersom en ønsket reguleringsplan og tilhørende byggeprosjekt for eksempel nødvendiggjør felling av granskog, er tanken at utbygger må plante en tilsvarende stor granskog et annet sted som kompensasjon, eller for eksempel restaurere et forringet skogområde i nærheten. Her melder en rekke rettslige spørsmål seg, som fortsatt ikke er avklart. 

Ideologi eller rettslige krav?  

I dag mangler det et rettslig rammeverk rundt arealnøytralitet og netto null naturtap. Det finnes med andre ord ikke krav om dette i nasjonal lovgivning. Stortingsmeldingen synes imidlertid å være er første skritt på veien i den retning.  

I mellomtiden, er det slik at kommunene selv står fritt til å innta regler om naturtap og arealnøytralitet i sine arealplaner, så lenge de er i tråd med saksbehandlingsreglene i plan- og bygningsloven og forvaltningsloven. Plan- og bygningsloven § 1-1 slår fast at loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner, noe kommunen skal følge opp gjennom sitt planarbeid. Å vedta regler om begrensing av naturtap i kommuneplan eller i områdereguleringer, synes derfor å ligge i kjernen av hva en kommune kan beslutte, i henhold til pbl. kapittel 11 og 12. 

Hele 80 kommuner har per i dag vedtatt regler om arealnøytralitet i sine kommuneplanerⁱⁱⁱ og ligger således i forkant av lovgiver. Lovgivers vegring mot å vedta nasjonale regler om dette, antas å ha sammenheng med hensynet til det kommunale selvstyret, som vil si at kommunene i størst mulig grad selv skal få bestemme hvordan arealene i en kommune forvaltes og reguleres.   

I de 80 kommunene som har vedtatt regler om arealnøytralitet, må utbyggere tilpasse seg disse. Det vil i hovedsak si at utbyggerne i planprosesser vanskelig vil bli hørt med forslag om å nedbygge grønne arealer, så lenge det finnes alternative bebygde eller «grå» arealer som kan omdisponeres.  

Noen kommuner har dessuten laget regler om økologisk kompensasjon, der utbygger gis en viss anledning til å nedbygge grønne arealer, dersom man i privatrettslig avtale blir enige om at utbygger restaurerer tilsvarende natur et annet sted i kommunen. Dette er arealnøytralitet i praksis og viser oss kanskje fremtiden i planprosesser?   

Planvask  

Det kraftigste virkemiddelet mot fremtidig naturtap er kommunenes gjennomgang og revidering av egne planer – såkalt planvask. Dette synes å være noe underkommunisert i departementets melding til stortinget.   

For å oppnå netto null naturtap, må kommunene sikre at viktig natur (grønne arealer) ligger beskyttet under grønne arealformål (slik som LNFR og grønnstruktur). Om ikke, vil kommunene stille seg selv i den situasjonen at de bidrar og legger til rette for at natur nedbygges.  

Grunnen til at slik planvask er nødvendig for å nå målet om arealnøytralitet er blant annet fordi grunneier har rettskrav på å få bygge på arealer som er regulert til bebyggelse, etter plan- og bygningsloven. Da er det ofte også et tidsspørsmål før slik utbygging skjer.  

Planvask kan blant annet omfatte et arbeid med å oppheve eldre reguleringsplaner, samtidig som kommuneplanens arealdel og nyere reguleringsplaner endres ved å f.eks. erstatte gule arealformål (bolig) med grønne (naturområder).   

Har grunneier krav på erstatning? 

I tilfellene der en grunneier får eiendommen sin omregulert eller endret fra byggeformål til for eksempel LNFR-formål eller grønnstruktur, reiser spørsmålet seg om vedkommende har krav på erstatning eller annen kompensasjon for ulempen dette medfører.  

Det alminnelige utgangspunkt er at grunneiere og rettighetshavere ikke har krav på økonomisk kompensasjon for restriksjoner som arealplaner fører med seg. Kommunen kan som hovedregel endre arealdisponeringen i et område, f.eks. fra byggeområde til naturområde, uten erstatning for reguleringen.^iv Men grunneier kan i visse tilfeller ha krav på innløsning etter §§ 15-1 eller § 15-2 eller erstatning etter § 15-3 når ubebygd eiendom blir ødelagt som byggetomt.  

Hva kan grunneiere og utbyggere vente seg fremover? 

Utbyggere kan trolig vente seg en redusert mulighet til å bygge på grønne arealer fremover, dersom kommune-Norge setter i gang med den anbefalte «planvasken». Videre er det ikke usannsynlig at lovgiver gjør endringer i konsekvensutredningsforskriften på sikt, i form av strengere krav til kartlegging av naturkvaliteter i plansaker og til synliggjøring av hvorvidt bygging på grønne arealer faktisk kan unngås. Dette kan gjøre private planforslag dyrere og mer tidkrevende. 

Det er også mulig at det vil komme krav om naturregnskap i kommunene, som utbyggere i så tilfelle må tilpasse seg i plansak. Det er også mulig at det vil bli innført arealavgifter for utbyggere, slik at den som «tar» natur må betale en avgift for det, slik som i forurensningssaker der forurenseren betaler. Hvilke endringer som kommer, avhenger av lovgiver og samfunnsdebatten fremover.  

Noen utbyggere i forkant 

Selv om det må sies å være myndighetenes ansvar å forhindre ytterligere tap av natur, er det noen utbyggere som på eget initiativ har gått i bresjen for en mer bærekraftig arealbruk. Disse har på egne vegne vedtatt målsettinger om å være arealnøytrale eller naturpositive. Økte krav til egen bærekraftrapportering, og økt fokus på bærekraftig finans, ser samtidig ut til å tiltrekke seg en stadig større andel av markedet, til bedriftens fordel. Å vise samfunnsansvar gjennom bl.a. prosjektbaserte naturregnskap, gir en følelse av kvalitet og seriøsitet overfor en kundemasse i endring. 

Skrevet av Senior advokatfullmektig Martine Torp Astin