Nachteilsausgleich für Infrastrukturprojekte

In diesem Beitrag wird die Abgrenzung zwischen dem Ausgleich von Nachteilen aus Infrastrukturprojekten und eventuellen Vorteilszuwendungen beleuchtet. Für die Objektivierung der auszugleichenden Nachteile wird die Methode der Umweltkostenrechnung präsentiert.

Unter großen Infrastrukturunternehmen in Österreich ist es nicht unüblich, Verträge mit Gemeinden abzuschließen, in denen ein finanzieller Ausgleich von Nachteilen vereinbart wird, die in betroffenen Gemeinden durch größere Infrastrukturprojekte entstehen – beispielsweise im Eisenbahn- und Straßenbau und im Energiesektor¹. Derartige Verträge zwischen Unternehmen und Gebietskörperschaften werden u.a. als Nachteilsausgleichsvereinbarung, Entschädigungsvereinbarung, Entschädigungsübernahmevertrag, Gestattungsvertrag oder schlicht Gemeindevertrag bezeichnet.

Das Inkrafttreten des Informationsfreiheitsgesetzes im September letzten Jahres hat zur Folge, dass sowohl die Altverträge als auch neue Vereinbarungen möglicherweise öffentliche Aufmerksamkeit erlangen können – umso wichtiger ist es daher für Compliance-Manager:innen, die korruptionsstrafrechtlichen Risiken derartiger Vereinbarungen zu minimieren.

Zu den Nachteilen, die durch derartige Entschädigungen abgegolten werden sollen, zählen beispielsweise Beeinträchtigungen des Landschaftsbilds, Lärm, die Nutzung von Straßen und anderer lokaler Infrastruktur durch das jeweilige Unternehmen und der Wertverlust von Grundstücken.

Dabei ist die Abgrenzung zwischen einem legitimen Ausgleich von Nachteilen und einer unzulässigen Vorteilszuwendung an Amtsträger:innen nicht immer einfach. Über die Jahre ermittelte die Wirtschafts- und Korruptionsstaatsanwaltschaft (WKSTA) in vielen ähnlichen Verfahren² – der medialen Berichterstattung zufolge werden die entsprechenden Anzeigen zumeist durch Gegner:innen der Infrastrukturprojekte oder durch Oppositionsparteien eingebracht.

Wichtige Grundsätze des österreichischen Korruptionsstrafrechts

Die relevanten korruptionsstrafrechtlichen Tatbestände umfassen die Bestechlichkeit und Vorteilsannahme durch Amtsträger:innen auf der passiven Seite sowie die Bestechung von und Vorteilszuwendung an Amtsträger:innen auf der aktiven Seite (§§ 304–308 StGB). Der Vorteilsbegriff ist somit essenziell. Als Vorteil ist dabei jede Besserstellung des Täters (bzw. der Täterin) ohne rechtlich begründeten Anspruch zu verstehen. Darunter fällt jede Leistung, welche die wirtschaftliche, rechtliche, gesellschaftliche oder berufliche Stellung des Täters verbessern kann – auch wenn der Vorteil nicht dem Amtsträger selbst, sondern Dritten zugutekommt.

In der korruptionsstrafrechtlichen Beurteilung von Nachteilsausgleichsvereinbarungen ist zunächst entscheidend, ob die Vereinbarung in den Bereich der Hoheitsverwaltung oder Privatwirtschaftsverwaltung fällt. Eine Verknüpfung von Zuwendung und hoheitlichem Amtsgeschäft ist grundsätzlich unzulässig. Die Privatwirtschaftsverwaltung umfasst jenen Teil staatlicher Tätigkeit, in dem rechtliche Gleichwertigkeit zwischen dem Staat und anderen Rechtssubjekten gilt. Im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung gilt ein zivilrechtlich gültiger Vertrag, in dem eine Zuwendung gegen eine dazu im Austauschverhältnis stehende Gegenleistung vereinbart wird, generell als rechtlicher Anspruchsgrund (und schließt somit den Vorteilsbegriff aus). Im Falle von Nachteilsausgleichsvereinbarungen steht der Leistung zwar keine Gegenleistung gegenüber, aber das Austauschverhältnis wird durch den Ausgleich der Nachteile begründet³.

Nachteilsausgleich oder Vorteilszuwendung?

Die Bewertung der Angemessenheit des Verhältnisses von Leistung und Gegenleistung („Adäquanz“) ist im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung grundsätzlich den Vertragsparteien überlassen⁴. Allerdings ist die korruptionsstrafrechtliche Beurteilung u.a. auch davon abhängig, ob die konkreten Zuwendungen tatsächlich einem reinen Ausgleich von Nachteilen dienen. Wie können Vertragsparteien nun beurteilen, ob Adäquanz besteht? Dafür muss das Ausmaß der Nachteile durch deren monetäre Bewertung geschätzt werden. In der Veröffentlichung zur Einstellung eines Ermittlungsverfahrens argumentierte die WKSTA u.a., dass die tatsächliche Motivation für die angebotenen Ausgleichszahlungen an die Gemeinden ausschließlich in der privatrechtlichen Kompensation für die materiellen und immateriellen Nachteile aus dem Projekt lag⁵. Ein Ausgleich derartiger Nachteile wäre demnach nicht als Vorteil im korruptionsstrafrechtlichen Sinn zu verstehen, weil er keine Besserstellung von Amtsträger:innen oder Dritten erzielen, sondern erlittene Beeinträchtigungen kompensieren soll.

Auch wenn die Adäquanz von Leistung und Gegenleistung bei Vorliegen eines zivilrechtlich gültigen Vertrags im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung nach OGH-Meinung keine strafrechtliche Prüfung erfordert, begründet die WKSTA die Einstellung des Verfahrens u.a. damit, dass die Ausgleichsleistungen in transparenter Weise zustande gekommen und angeboten wurden, sachgerecht sind und kein Vorteil sein können, weil im Ergebnis ein wirtschaftlicher Ausgleich für die materiellen und immateriellen Nachteile der vom Projekt Betroffenen geschaffen werden soll.

Daraus folgt, dass die Beurteilung dessen, ob es sich um einen legitimen Ausgleich von Nachteilen handelt, u.a. davon abhängen muss, ob die geleistete Zuwendung in einem sachlich begründbaren Verhältnis zu den erlittenen Beeinträchtigungen steht. Um eine Aussage über die Angemessenheit der Höhe der Zuwendung treffen zu können, ist daher eine monetäre Bewertung der Nachteile erforderlich. Aus der Berichterstattung zu verschiedenen WKSTA-Verfahren in den letzten Jahren ist allerdings bekannt, dass die Höhe der Zuwendungen häufig unter Berufung auf Altverträge oder auf Basis von Verhandlungen mit Amtsträger:innen und nicht auf Basis sachlich begründeter Schätzungen der Nachteile festgelegt wird. Diese Vorgehensweise, wenn auch in der Praxis häufig, ist nicht ideal, weil Methoden zur Objektivierung der Höhe von Ausgleichszahlungen existieren, wie im folgenden Abschnitt näher erläutert wird.

Monetarisierung von Umweltauswirkungen

Für eine monetäre Bewertung materieller und vor allem immaterieller Nachteile haben sich die Methoden der Umweltkostenrechnung („Environmental valuation“) bewährt: Als Grundlage dient, neben einer klaren Definition der Systemgrenzen, die datenbasierte Bewertung des Schweregrads der Nachteile in den unterschiedlichen für das jeweilige Infrastrukturprojekt zutreffenden Nachteilskategorien.

Um dieser Impactbewertung einen monetären Wert zuzuordnen, können etablierte Methoden zur Monetarisierung von Umweltauswirkungen herangezogen werden, wie sie beispielsweise in der Methodenkonvention des deutschen Umweltbundesamts⁶, in der ISO-Norm 14008:2019 oder im Environmental Prices Handbook des niederländischen Forschungsinstituts CE Delft⁷ bereitgestellt werden.

Die Umweltauswirkungen umfassen dabei sowohl Schäden an Gesundheit und Eigentum im engeren Sinne als auch ökologische Schäden im erweiterten Sinne wie beispielsweise Auswirkungen auf die Biodiversität oder Beeinträchtigungen von Luft-, Wasser- und Bodenressourcen. Die Einschätzung dessen, was als Umweltschaden gilt und wie hoch dieser zu bepreisen ist, basiert einerseits auf naturwissenschaftlichen Erkenntnissen und andererseits auf gesellschaftlichen Wertungen (beispielsweise dem Leitbild der nachhaltigen Entwicklung, aber auch Daten über die Präferenzen von Betroffenen).

Sowohl das deutsche Umweltbundesamt als auch CE Delft stellen für einige häufige Umweltauswirkungen Kostensätze bereit, darunter Treibhausgasemissionen, Luftverschmutzung, Flächenverbrauch und -zerschneidung sowie Lärm (inkl. Belästigungen, körperliche sowie kognitive und psychische Beeinträchtigungen). Diese Umweltkostensätze sind ein Versuch, die negativen externen Effekte (auch als gesellschaftliche Kosten bezeichnet) von Umweltschäden zu internalisieren.

Zu manchen Nachteilen sind aktuell keine etablierten Kostensätze verfügbar; darunter fallen beispielsweise die ästhetische Beeinträchtigung des Landschaftsbilds oder die Belästigung durch Geräusche, deren Schalldruckpegel unter den Immissionsschutz-Grenzwerten liegt. Wenn keine Kostensätze direkt angewandt werden können, kann ein sogenannter „Value Transfer“, also eine Übertragung der umweltökonomischen Bewertung aus einer bestehenden empirischen Studie in einen neuen Kontext, durchgeführt werden. In der wissenschaftlichen Literatur sind zahlreiche Studien zu finden, in denen Betroffene nach ihrer hypothetischen Zahlungsbereitschaft zur Elimination spezifischer Beeinträchtigungen gefragt werden. Beispielsweise waren laut einer Befragung im Jahr 2014 Besucher:innen eines spanischen Nationalparks gewillt, einen hypothetischen Eintrittspreis von durchschnittlich ca. einem Euro zu zahlen, um störende Geräusche aus den Gesprächen anderer Besucher:innen, dem Straßen- und dem Flugverkehr zu reduzieren⁸. Falls keine Studien verfügbar sind, die für einen Value Transfer in den Kontext des im Fokus stehenden Infrastrukturprojekts geeignet wären, können auch selbst Primärdaten erhoben werden (z.B. durch die Befragung von Anrainer:innen).

Die ökonomische Bewertung von Umweltschäden ermöglicht es anschließend auch, die verschiedenen Nachteile vergleichbar zu machen und zu einer Gesamtschadenssumme zu aggregieren⁹. Auf diese Weise kann eine nachvollziehbar und überprüfbar dokumentierte Schätzung der auszugleichenden Nachteile vorgenommen werden.

Conclusio: Objektivierung auszugleichender Nachteile durch Umweltkostenrechnung senkt Reputationsrisiken

Das im September letzten Jahres in Österreich in Kraft getretene Informationsfreiheitsgesetz verpflichtet neben Bund, Ländern und Gemeinden auch Unternehmen im öffentlichen Eigentum zur Erteilung von Auskünften auf Anfrage bzw. zur proaktiven Veröffentlichung von Informationen von allgemeinem Interesse. Insbesondere Gegner:innen von Infrastrukturprojekten sowie Oppositionsparteien können daher die Offenlegung von Nachteilsausgleichsvereinbarungen erwirken, soweit diese nicht ohnedies proaktiv veröffentlicht werden müssen. Es ist somit nicht auszuschließen, dass derartige Verträge künftig verstärkt auf den Prüfstand einer kritischen Öffentlichkeit geraten.

Umso wichtiger ist es daher aus Compliance-Sicht, dass die Vereinbarungen transparent zustande kommen, sachgerecht sind und nachvollziehbar dem reinen Ausgleich von Nachteilen dienen. Die in diesem Beitrag vorgeschlagene Methodik der Umweltkostenschätzung ist ein geeignetes Instrument für die in der österreichischen Praxis bislang meist fehlende Objektivierung der im Rahmen solcher Vereinbarungen gezahlten Beträge.