Immer wieder Streit um die Hauptstadtzulage – das Bundesarbeitsgericht (BAG) schafft nunmehr Klarheit

Hintergrund des Rechtsstreits

Das Land Berlin gewährt seinen Arbeitnehmer*innen bis zur Entgeltgruppe 13 sowie Beamt*innen bis zur Besoldungsgruppe A 13 aufgrund des § 74a BBesG BE und eines entsprechenden Rundschreibens des Finanzsenators eine sogenannte Hauptstadtzulage, bestehend aus einem monatlichen Zuschuss für ein Firmenticket und einem monatlichen Zulagenbetrag bis zum Wert von insgesamt 150 €. Damit will die Landesregierung den Wettbewerbsnachteil ausgleichen und Arbeitskräfte in diesen Gehaltsgruppen in die Hauptstadt locken.

Die Klägerin, eine Schulleiterin im Dienst des beklagten Landes Berlin, verlangte ebenfalls die Zahlung der Hauptstadtzulage. Auf das Arbeitsverhältnis der Klägerin findet kraft arbeitsvertraglicher Vereinbarung u. a. der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) Anwendung. Die Klägerin, eingruppiert in Entgeltgruppe 15, kommt nicht in den Genuss der Hauptstadtzulage, sondern sie erhält stattdessen nur einen Zuschuss zum Jobticket in Höhe von 15 €.

Sie argumentierte, die Verweigerung der Zulage verstoße gegen den arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz. Dieser finde Anwendung, weil das beklagte Land außerhalb tariflicher Bindungen eine eigene Entscheidung getroffen habe, die Hauptstadtzulage den Arbeitnehmern zu gewähren. Eine Differenzierung allein nach Entgeltgruppen sei nicht gerechtfertigt, insbesondere stellten finanzielle Überlegungen keinen sachlichen Grund dar. Zweck der Sonderzahlung, der auf alle Arbeitnehmer zutreffe, sei es, die in Berlin gestiegenen Preise für Wohnen und Leben auszugleichen. Durch die Zahlung der außertariflichen Zulage nur für bestimmte Entgeltgruppen werde das Entgeltgefüge des Tarifvertrags ausgehebelt. Die Differenzierung verletze auch die Fürsorgepflicht des Arbeitgebers.

Weiterhin stellte sich die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit der in § 74a Abs. 8 BBesG BE vorgesehenen Beschränkung des Empfängerkreises der Hauptstadtzulage auf Arbeitnehmer bis Entgeltgruppe 13 im Lichte des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG).

Gerichtliche Entscheidungen

Das Arbeitsgericht hat der Klage stattgegeben. Auf die Berufung des beklagten Landes hat das Landesarbeitsgericht das erstinstanzliche Urteil abgeändert und die Klage abgewiesen. Das BAG wies die Revision der Klägerin zurück und bestätigte damit das Urteil des Landesarbeitsgerichts Berlin-Brandenburg.

Das Gericht argumentierte, dass das beklagte Land bei der Anwendung des § 74a Abs. 8 BBesG BE für Beamte und des für Arbeitnehmer relevante als Verwaltungsvorschrift auszulegende Rundschreiben der Senatsverwaltung für Finanzen in Normenvollzug gehandelt habe. Bezüglich des ersten Schritts, der Entscheidung, überhaupt eine Hauptstadtzulage an Arbeitnehmer zu zahlen, sei nach der gesetzlichen Ausgestaltung eine gestaltende Entscheidung des beklagten Landes erforderlich gewesen. Dagegen läge bezüglich der Auswahl, welchen Arbeitnehmern die Hauptstadtzulage in welcher Höhe gewährt wird, keine gestaltende Entscheidung, sondern bloßer – vermeintlicher – Normenvollzug vor. Das beklagte Land habe keine eigene gestaltende Entscheidung über den Empfängerkreis der Zulage getroffen, sondern lediglich die Vorgaben des Gesetzes umgesetzt. Dem Arbeitgeber sei es laut den Erfurter Richter*innen verwehrt, den Empfängerkreis der Zulage eigenmächtig zu erweitern. Daher greife der arbeitsrechtliche Gleichbehandlungsgrundsatz nicht.

Das BAG führte weiter aus, dass die gesetzlichen Vorgaben zur Hauptstadtzulage überdies mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar seien. Die Beschränkung des Empfängerkreises auf Arbeitnehmer bis Entgeltgruppe 13 sei durch die legitimen Ziele der Regelung, nämlich die Steigerung der Arbeitgeberattraktivität und die soziale Komponente der Zulage, gerechtfertigt.

Auf die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Zulage kommt es laut Auffassung des BAG im Übrigen nicht an. Selbst wenn die Zulage verfassungswidrig wäre, entstünde daraus kein Anspruch der Klägerin auf die begehrte Hauptstadtzulage, denn die gesetzlichen Vorschriften bezögen nach wie vor nur Arbeitnehmer bis zur Entgeltgruppe 13 ein. Dann wäre es Sache des Gesetzgebers zu entscheiden, ob die Hauptstadtzulage an alle Arbeitnehmer gezahlt werden soll. Daher sei weder eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht noch eine Aussetzung des Verfahrens bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Vorlage des Verwaltungsgerichts Berlin (v. 4. Dezember 2023 – 5 K 77/21) angezeigt.

Schließlich ergäbe sich ein Anspruch der Klägerin auf Zahlung der Hauptstadtzulage auch nicht aus einer Fürsorgepflicht des beklagten Landes. Der Begriff der Fürsorgepflicht ziele vorrangig auf Nebenpflichten aus dem Arbeitsverhältnis.

Auswirkungen des Urteils

Die Entscheidung hat allgemeine Bedeutung für die Anwendung des arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatzes im öffentlichen Dienst. Sie verdeutlicht, dass der Grundsatz nicht greift, wenn der Arbeitgeber lediglich gesetzliche Vorgaben umsetzt. Die Entscheidung stärkt die Position der öffentlichen Arbeitgeber bei der Verteilung staatlicher Leistungen an Arbeitnehmer*innen.

Es bleibt abzuwarten, wie das Bundesverfassungsgericht über die Vorlage des Verwaltungsgerichts Berlin bzgl. der Frage der Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Regelung für Beamt*innen entscheidet. Die Auffassung des BAG könnte hierbei richtungsweisend sein, wobei zusätzlich die Frage der Verletzung des besoldungsrechtlichen Abstandsgebots zu klären sein wird.

Bezogen auf den Bereich der Arbeitnehmer*innen haben sich die Tarifvertragsparteien – wohl angesichts der offenen oder unbesetzten Stellen in den Behörden – inzwischen auf einen Tarifvertrag über die Gewährung einer Hauptstadtzulage (TV Hauptstadtzulage) verständigt, der zum 1. April 2025 in Kraft tritt und jedenfalls bis zum 31. März 2028 gilt. Dieser hat neben der zeitlichen Verlängerung der Zulage eine Ausweitung des Kreises der Empfänger zur Folge. Fazit: „Berlin ist [weiter] arm, aber sexy.“

Autorin: Marion Plesch

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